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阳春三月，春寒料峭，在北大荒农业股份友谊分公司，从家园到田野，随处可见种植户们忙碌的身影，清雪扣棚、科技培训、农机选购、筛土备肥、良种良法……一项项农事生产有序开展，一幅生机勃勃的备耕图呈现在眼前。春耕备耕是全年农业生产的第一仗，播下希望的种子，为今年再夺粮食丰收奠定坚实基础。

选好优良品种筑牢丰收起跑线日，友谊分公司的种植户们都收到了《全国大豆种子包衣技术》等备耕指导意见书，进一步了解了今年适合本地区的高产品种，有了明确的选种方向。

种子是农业的芯片，质量好的种子对丰产丰收意义重大，备耕过程中，分公司从头抓起，科学选择优良品种，严格做好种子加工，为提升粮食产能打好基础。

“去年种子就是在这儿采购的，今年我又来了，期待再丰收，春节一过就开始盘算大豆种子。今年还在这儿买觉得放心。”近日，在垦丰种业有限公司选购大豆种子的种植户陈东力笑着说。

在北大荒集团垦丰种业有限公司友谊分公司生产车间，机车轰鸣，工作人员正在忙碌地选种包衣，为下一步浸种催芽作准备。

3月14日，技术人员利用航测无人机采集耕地高差数据，为下一步水稻平整地提供数据支撑

“春节假期一过我们就复工复产了。这段时间我们加班加点，确保优良品种质量，满足种植户的需求。”忙着精选稻种的工人说，分公司专门聘请种衣剂厂家技术人员全程进行指导，严控包衣所用药、种、水的比例，严格种子包衣流程，以提高种子发芽率及抗病、抗虫、抗寒能力。

种子质量是影响产量的主要的因素，为保证种子包衣、浸种质量，分公司采取分点取样，每个批次分装到样盒里，进行发芽试验，保证芽率数据真实准确。包衣过的种子在样盒中浸泡24小时，沥水后封盖催芽，整一个完整的过程需要14天。发芽率一定要达到90％以上，才视为合格。

“播种前的种子发芽试验很重要，选用发芽率高的种子，能够保证苗齐和种植密度，还可准确计算实际播种量，做到精细播种，节约用种。”分公司农业生产部经理唐朝甲子说。

3月20日开始，北大荒农业股份友谊分公司春耕所需的稻种将在包衣后逐步装箱，利用智能设备做催芽，预计4月初，芽种将分批错峰发放到水田种植户手中。

今年将形成友谊分公司本区域的特色农产品种植模式，提高高端品牌质量，重点筛选和推广高产稳产、优质耐密、适期早熟的优良品种，实现良种覆盖率100％。水稻以抗灾稳产品种龙粳31为主，香型、黏型等优质品种种植比例达30％以上；大豆以垦农34、绥农系列等双高品种为主，种植比例达80％以上；玉米以德美亚3、迪卡等中早熟品种为主，种植比例达70％以上。

连日来，在友谊分公司第五管理区水稻育秧大棚内，平床作业正在如火如荼地进行中，平床作业采取人机齐上的方式，加大了平床速度，并严格按照“高、深、干、平、直、净、齐、碎、实”的标准作业，确保床面干净，棚内土壤无杂块、无杂物，床面达到摆盘的最佳状态。

今年分公司还强化科学技术创新主体地位，加强基础研究和关键核心技术攻关，推动农业科学技术创新和“四个农业”发展相融合，深耕资源要素，抢农时抓标准，通过引进新技术和高产创建为载体，促进水稻、玉米、大豆三大粮食作物全面积单产提升，助力国家粮食安全。

据了解，分公司今年计划在11个管理区打造玉米、大豆和水稻33个百亩田、11个千亩方和3个万亩片，力争实现最高亩单产分别突破1000公斤、310公斤和800公斤，辐射带动三大作物大面积单产提升。

今年，分公司继续推进智慧农业领域数字化升级，多途径完善大数据库，通过智慧管理系统应用，智慧种植系统采集及物联网、卫星遥感等方式，全方位积累数据，为智慧农业发展提供宝贵的数据资源，形成数据资产，依托已建成的生产、管理、服务三大平台，围绕现有的无人机巡田、水稻智能叶龄诊断、变量施肥、数字管控、数字孪生、地块画像“六大核心技术”，强化农业科学技术成果系统集成，打破数据“壁垒”，让大数据“跑起来”，促进智慧农业快速发展，加快核心技术攻关、核心技术的推广和应用，提升创新体系整体效能，促进科技成果的产生与创新效率的提升。

积极围绕粮食产能提升，加快农业前沿技术突破，集成应用“四情”监测、精准水肥药施用、决策模型攻关，打造水旱田各农事环节智能化决策平台。深入探索水田智能灌溉，做到格田云端管理，水位自主调节。发挥“天空地”一体化监测体系的空中优势，建立无人机巡田技术应用示范区，精准指导水田补苗、旱田补种。引进巡田机器人，探索地面监测方式，通过计算机视觉技术对作物进行智能诊断，实现秧田、本田精准预判，为后续农事开展提供决策依据，科技赋能让田间管理更智慧。

通过资源整合、科技带动、管理创新，今年分公司力争玉米亩产突破1000公斤、大豆亩产突破300公斤、水稻亩产突破800公斤。

3月6日，友谊分公司与山东睿安利祥新材料有限公司签订水稻覆膜种植合作协议，联合打造水稻生态覆膜试验示范基地，拓宽优质大米品种，尝试以示范定制农业推动增收。

近年来，分公司秉持绿色发展理念，以黑土粮仓科技会战、科技小院创建为契机，通过发展鸭稻、蟹稻、粪肥还田等绿色有机农业，综合施策，多维多点发力，提升土壤有机质含量，以达到产能不降、养分不减，多举措保护黑土地的目标。

水稻覆膜种植技术是一种高效、环保的种植方式，通过在插秧作业时表面覆盖可降解的地膜，能够有效保持土壤水分、提高地温、抑制杂草生长，从而减少农药和化肥的使用量，降低农业生产成本，同时提升水稻的品质和产量。

连日来，在分公司农业科学技术服务中心，工作人员正忙着发放测土配方施肥建议卡，统供肥料下摆也在同步进行。分公司第二管理区种植户程为新接过测土配方施肥建议卡说：“把它领到手，今年该施多少肥心里就有数了。”

每年到秋收结束，分公司农业科学技术服务中心都进行土壤样品采集，并对氮、磷、钾元素含量进行测定，结合田间肥效试验数据和产量对比测算结果，按照肥料指标体系，向各地块种植户发放带有施肥指数的建议卡。

为持续保护黑土地，分公司开展了全域耕地地块画像5级分区，因地制宜分区施策，建立了多个有机种植基地，发展循环农业，减少化学农药、化肥使用量，全面积开展测土配方施肥、秸秆还田等技术，减少化肥5％；通过有机助剂、绿色农药替代传统农药等技术，减少农药10％。适当扩大有机肥替代、生物防治等绿色生产技术的应用面积。持续做好“两品一标”工作，年内计划新增绿色食品认证面积26.4万亩、有机食品认证面积14万亩，到年底预计实现绿色食品认证总面积达148.63万亩、有机食品认证总面积达29.14万亩；新增欧盟有机认证面积6.88万亩，实现“双标”认证，增强农产品在国内市场的竞争力。

有了农业“芯片”保障，科技加持，绿色种植，北大荒友谊分公司的农业发展空间将会更加广阔。

年机构改革以来，山东省威海市文登区市场监督管理局（以下简称文登区局）率先树立“服务在前，执法在后，服务与执法并重”执法理念，先后制定、细化50余部工作制度文件，在全国、全省首创公务回避事先申报备案制度等多个制度，不罚免罚清单、三项制度配套多项制度为山东省县区级乃至全国首创。2022年，初步构建起以“预防为主、轻违免罚、重违严惩、过罚相当、事后回访”服务型执法为核心的行政执法合规管理体系，保障各项法律和法规的实施，规范行政执法行为。

“服务型执法”行政执法合规管理体系的精髓在于“法治、服务、创新、廉洁、高效”，讲政治，讲服务，讲法律，讲规矩，讲程序。摒弃管理就是许可、管理就是处罚的传统观念，时刻牢记习“各级国家机关及其工作人员一定要为人民用权、为人民履职、为人民服务”的教诲，全心全意贯彻为人民服务的宗旨，倡导“聚‘市’赋能首问有我”的服务理念，改革、改变原来的错误习惯、做法，完善工作流程，堵塞漏洞，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进；扎扎实实贯彻新发展理念，更精准地制定改革创新方案，更加全面地完善制度体系。进一步规范市场监督管理部门依法办理市场监管领域行政执法事项，贯彻落实包容审慎监管措施，优化营商环境和缓解疫情对经营主体造成的影响，助力经营主体纾困解难，提高各类经营主体高水平质量的发展，保障所有经营主体和全体消费者、人民群众的合法权益，助力国家建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

文登区局的探索在系统内外产生了较大反响，先后已有全国各地几十余家行政机关、高校、研究机构来函来访学习借鉴。近日，由文登区局倡导，威海市局、青岛市局、山东省局等上级局逐步发展完善的服务型执法新模式，被市场监管总局《关于牢固树立监管为民理念

推行服务型执法的指导意见》（国市监稽发〔2024〕99号）吸收，在全国市场监督管理部门推行。笔者试图通过对文登区局相关制度机制的解析，更好地阐述“服务型执法”行政执法合规管理体系的相关内涵，供各地同仁借鉴。

本文为第二篇，围绕“动态裁量体系建设”机制展开。需要着重说明的一点是，笔者所提出的“动态裁量体系”并不简单

相关文件中提出的裁量基准的动态调整或动态细化量化，而是在相应裁量基准动态调整的基础之上，可能基于个案事实或裁量理由对裁量规则、裁量基准、裁量幅度的动态即时修正、完善并适用于个案并推及至类案的体系化建设机制，既包括对现有裁量规则、裁量基准、裁量幅度的动态调整或动态细化量化，更包括通过对个案裁量基准“逸脱”条款或规则的适用，将个案的特殊裁量结果即时归纳总结成类案普遍适用的规则，动态纳入裁量基准之中，即时适用于同一区域内的全部同类案件。总而言之，

行政处罚动态裁量体系建设的核心在于通过制度设计实现裁量标准的统一性、恰当性、透明性和灵活性，一定要通过基层自下而上对个案裁量标准即时修正并统一适用于某一地区乃至全省、全国同类型案件，确保执法公平与效率。它是法治政府建设的重要环节，更

是笔者正在探讨创建的“服务型执法”行政执法合规管理体系的重要组成部分，同时也是解决从根本上解决同案不同罚、小过重罚、过罚不当的重要手段之一。

所谓行政裁量权基准，按照《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》

中的规定，是指行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容做细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准。

行政处罚裁量权，按照《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》

第二条的规定，是指各级市场监督管理部门在实施行政处罚时，根据法律、法规、规章的规定，综合考虑违背法律规定的行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素，决定是不是给予行政处罚、给予行政处罚的种类和幅度的权限。

对同一行政执法事项，上级行政机关已经制定行政裁量权基准的，下级行政机关原则上应直接适用；如下级行政机关不能直接适用，能结合本地区经济社会持续健康发展状况，在法律、法规、规章规定的行政裁量权范围内做到合理细化量化，但不能超出上级行政机关划定的阶次或者幅度。下级行政机关制定的行政裁量权基准与上级行政机关制定的行政裁量权基准冲突的，应适用上级行政机关制定的行政裁量权基准。

《行政处罚法》第三十四条的规定，从法律角度明确了裁量基准制定及适用的三部分主要内容：一是制定行政处罚裁量基准的主体是行政机关；二是行政处罚裁量权要规范行使；三是裁量基准应当向社会公布公开。但是，正如国务院规范意见中全面客观地指出我国裁量权基准制定中存在的包括制定主体不明确、制定程序和行使不规范、裁量幅度不合理、动态调整不及时等主体问题，行政处罚法等法律并没有相应明文规定或措施予以解决或明确。国务院规范意见在指出以上问题后，也对制定主体及权限、制定程序、裁量幅度和动态调整机制做了较为详尽的规定，这四项也被认定为通常认为的行政裁量权基准科学制定和实施的几大“基本要素”。

二是行政裁量权基准的制定程序。依据文本性质分别参照适用：以规章形式发布的，按照《规章制定程序条例》规定的立项、起草、审查、决定和公布的程序制定；以行政规范性文件形式发布的，按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定的评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、公开发布的程序制定，其中公开性成为不容争议和讨论的要求。

三是裁量幅度，即裁量权基准的具体裁量内容。裁量幅度合理是裁量权基准在制定中较难把握的一个重点问题。国务院规范意见不仅规定了各类具体行政行为的裁量目标，如行政处罚应“适当”，行政许可应“便捷高效”，而且分别提出了各种具体行政行为裁量合理性的要求。规定对行政处罚制定裁量基准还要依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。罚款数额的从轻、一般、从重档次情形要明确具体，严格限定在法定幅度内，防止简单地一律就高或者就低处罚；罚款数额为一定金额的倍数的，要在最高倍数与最低倍数之间划分阶次；罚款数额有一定幅度的，要在最高额与最低额之间划分阶次，尽量压缩裁量空间。需要在法定处罚种类或幅度以下减轻处罚的，要严格做评估，明确具体情节、适用条件和处罚标准。

四是动态调整。国务院规范意见中明确规定：要建立行政裁量权基准动态调整机制，行政裁量权基准所依据的法律、法规、规章作出修改，或者客观情况出现重大变化的，要及时进行调整。动态调整是对裁量权基准变动性张力的回应，裁量权基准具有稳定性和变动性的双重品格。相对于法律规范，裁量权基准的稳定性较弱而变动性较强，变动的缘由可以是裁量权基准所依据的法律、法规、规章作出修改，也可以是因“客观情况发生变化”，原裁量基准本身出现“明显不当”或“显失公平”的内容等

。对行政裁量权基准进行动态调整是保持裁量权基准生命力的源泉，具体措施主要有设立裁量权基准的时效规定，建立定期清理机制等。

按照国务院规范意见要求：行政机关在作出行政执法决定前，要告知行政相对人有关行政执法行为的依据、内容、事实、理由，有行政裁量权基准的，要在行政执法决定书中对行政裁量权基准的适用情况予以明确。适用本行政机关制定的行政裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者行政裁量权基准适用的客观情况发生变化的，经本行政机关主要负责人批准或者集体讨论通过后可以调整适用，批准材料或者集体讨论记录应作为执法案卷的一部分归档保存。适用上级行政机关制定的行政裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者行政裁量权基准适用的客观情况发生变化的，报请该基准制定机关批准后，可以调整适用。对调整适用的行政裁量权基准，制定机关要及时修改。因不规范适用行政裁量权基准造成严重后果的，要依规依纪依法严格追究有关人员责任。

1. 调查取证。一是程序启动。行政机关在发现违法行为后，依法启动立案调查程序，收集与违法行为相关的证据，包括现场检查、询问当事人、证人证言、提取物证等。应当注意的是，搜集证据应全面客观，既要搜集对当事人不利的证据，还应搜集对当事人有利的证据。二是事实认定。根据证据明确违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度，认定案件事实，拟写调查终结报告，初步认定违法事实是否成立，确保裁量基准适用的基础客观准确。在报告中，应当对裁量基准的适用进行论证分析、阶次评估，提出拟处理意见。

2. 裁量阶次评估。一是裁量情节分析。根据行政处罚法、实体法及部门规章、裁量指导意见、裁量规则等规定，确定当事人的行为是否构成违法，是否应受行政处罚。对于构成违法的，评估是否适用“不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚”等阶次。根据违法行为的情节性质，选择适用的处罚类型等（如警告、罚款、吊销许可证等）。二是量化标准。在已决定确定适用处罚种类的基础上，结合违法行为的情节、主观故意、客观行为、危害后果、当事人态度以及配合调查程度、整改情况等调整处罚轻重，确定具体处罚的幅度（如罚款金额、暂扣执照期限等）。尤其是对于罚款金额，按法定幅度划分具体阶次（比如按照总局裁量指导意见的规定，从轻罚款的数额应当在从最低限到最高限这一

幅度中较低的30%部分；从重罚款的数额应当在从最低限到最高限这一幅度中较高的30%部分

在裁量阶次评估中，裁量情节分析和量化标准，学者通常用定罚与量罚以做区分。定罚是处罚的“定性”与“种类确定”，量罚是处罚的“定量”与“幅度裁量”。两者共同构成行政处罚的合法性基础，确保罚当其责。所谓定罚与量罚，类似于刑事案件里的定罪与量刑，前者

主要关注违法的构成要件问题，后者则侧重于确认违法应受处罚的幅度。定罚与量罚通常在同一处罚决定中完成，但逻辑上分属不同步骤。定罚需严格依据法律要件，量罚则需在法定幅度内合理行使裁量权，避免畸轻畸重。当然，因为并无定论，学者之间对于定罚与量罚的概念、涵义、范围等争议较大。比如对行政处罚法第三十三条第二款规定的“主观过错”是行政处罚的定罚要件还是量罚要件，一直是学术界争论的焦点。持“定罚论”观点的学者认为，从立法过程来看，是将主观过错作为定罚的因素进行对待。而无主观过错不罚的入法，“主观过错”构成行政处罚的主观要件，行政机关应当证实当事人主观存在过错或通过证据推定当事人存在过错。过错推定原则是对客观归责的一种突破，也是过错责任证明的一种方法，过错推定与过错责任之间不存在对抗。持“量罚论”观点的学者则认为，从篇章结构来看，“主观过错”条款并没有放在规定行政处罚基本原则的总则部分，说明并不是行政处罚的构成要件。“主观过错”只是行政处罚裁量中的因素，是一个量罚条款。笔者倾向于“主观过错”是裁量情节分析过程中的法定构成要件之一，该条款应认定是定罚条款。

3. 裁量结论确定。一是告知当事人。行政机关需向当事人书面告知拟作出行政处罚的事实、理由、法律依据及其享有的权利（如陈述、申辩、要求听证等）。当事人可提出陈述和申辩，行政机关应充分听取并核实相关意见。若当事人提出的事实、理由或证据成立，行政机关应予以采纳，不得因申辩加重处罚。对于重大行政处罚（如责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等），当事人有权申请听证，行政机关应依法组织听证。二是作出决定并送达。决定书需载明违法事实、处罚依据、裁量理由、救济途径（如行政复议或行政诉讼）等内容。对情节复杂或重大违法行为，需经行政机关负责人集体讨论决定。如违法行为涉嫌犯罪，需依法移送司法机关。

1. 区域间裁量标准差异显著，导致“类案不同罚”。一是裁量因素界定不统一。对比各省市场监管领域的裁量基准和公开的处罚决定可以发现，不同地区对同一违法行为的裁量因素选取标准差异较大，导致处罚结果明显不一致。二是裁量阶次划分不一致。部分省份将裁量阶次分为三档（从轻、一般、从重），而其他地区可能简化为两档或扩展至五档，缺乏全国统一的划分标准。三是经济水平差异影响基准制定。经济发展水平不同的地区对同一违法行为的处罚力度可能存在较大差异，削弱了执法公平性。

2. 裁量基准与法律衔接不足，过罚不当问题突出。一是与上位法冲突。部分地区制定的裁量基准内容与行政处罚法或单行法存在脱节，例如对“首违不罚”等情形的适用条件规定模糊，导致实践中“小过重罚”或“重过轻罚”。二是特别法与一般法适用规则不明。执法人员对法律冲突的解决规则理解不一，例如“特别法优于一般法”的片面适用可能引发过罚不当风险。三是裁量基准僵化。过于细化的基准可能导致机械执法，例如某些药品违法行为因药品管理法规定处罚较重，而基准未考虑主观过错大小、违法行为恶劣严重与否或结果实际危害程度而导致处罚失衡。

四是执法人员超越职权不当行使裁量权。尤其是对当事人实施不予处罚、从轻或者减轻处罚等裁量行为，执法人员未采集相关证据、证明材料或者采集的证据证明力不够、关联性不足，未具有充分、有效的证据为前提和支撑，导致裁量理由和意见缺乏有效证据支撑。

，动态调整机制缺失。一是过于依赖传统“情节细化”模式。多数裁量基准采用“要件+效果”的静态分格技术，难以适应复杂多变的执法需求。

碎片化严重，没有形成完整的裁量体系。对据以裁量的违法行为人主体身份、主观过错程度、客观实施的违法行为性质、危害对象、危害后果等事实、性质、

没有对共同违法行为的参与程度、各种违法行为的横向或纵向比较，导致处罚结果

二是缺乏动态调整程序。现有基准更新滞后，无法及时响应新出现的违法行为或社会需求。例如，市场监管领域虽覆盖16个主要领域，但动态调整机制不完善。三是逸脱规则缺位。在特殊情况下需突破基准时，缺乏明确的例外适用规则，虽然相关文件规定应当逐级上报批准但往往在办案期限内并未能得到回复，导致执法人员面临“合法不合理”的困境。

4. 制定主体与程序不规范。一是制定主体权限不清。不同层级行政机关（如国家级、省级与市级）均可制定基准，比如基层市场监管部门，需要参照适用的有系统外国务院、省政府、司法部门以及系统内总局、省局、市局等各层级裁量规则、裁量基准、清单等，内容有叠加、有交叉甚至有标准冲突等，造成执行混乱。

二是裁量基准制定参与部门与人员较少，调整、完善周期较长。在制定省级裁量基准时，参与部门与人员大都为各级法制部门、法制人员和公职律师、部分执法人员等。裁量基准制定和调整、完善周期比较长往往在几年的时间内适用、修改一次，不适应千变万化的执法实际。

三是制定过程及制定程序缺乏公众参与。部分基准制定过程封闭，未充分征求公众或利害关系人意见，缺乏公开透明，易偏向部门利益。四是合法性审核不足。地方裁量基准的制定未严格执行评估论证、集体讨论决定等程序，存在合规风险。

5. 执法实践中的协调与监督难题。一是跨部门衔接不畅。行政处罚与刑事责任、民事责任的衔接规则不明确。例如， “行刑衔接”虽被强调，但具体操作仍依赖办案人员执法能力对个案判断。二是司法审查标准不一。不同法院甚至同一法院的不同法官对裁量基准的审查态度差异大，部分地区严格审查基准合法性，而其他地区则倾向于尊重行政机关判断，导致执法风险。三是基层执法能力不足。执法人员对裁量基准的理解和应用水平参差不齐，尤其在复杂案件中易出现偏差。

文登区局探索的“动态裁量体系建设”机制主要分为两大部分：第一部分是对现有裁量规则、裁量基准、裁量指引、处罚或不罚免罚减罚清单等进行梳理归纳，在此基础上进行动态细化量化完善补充，形成基础的动态裁量体系。第二部分是对

逸脱规则的大胆适用和尚未制定裁量基准的先期探索制定，即时纳入动态裁量体系，成为动态裁量体系的重要组成部分。

实行调裁审分离制度。办案人员可以就个案提出裁量建议，但只对案件事实负责，需要全面调查案件事实、调取证据，对案件事实作出认定；各业务科室对各领域案件的各种违法情形裁量幅度提出细化意见，法规科汇总并指导办案部门就个案提出具体裁量建议；复杂、争议较大案件召开案审会讨论确定；审核人员就个案进行审核，提出审核意见。

法规科负责和指导兼职法制员案件审核和法制审核、听证和指导办理复议、诉讼，对符合立案标准的普通程序案件统一登记立案，督促和指导办案部门办理案件。对同类案件的处罚标准统一把控，结合风险程度、主观故意恶性大小、违法行为恶劣情形、危害后果、经营主体

承受能力、人民群众主观感知等综合考量，牵头和业务科室、办案部门等共同归纳汇总法律法规、国务院、司法部、总局、省司法厅、省局、市局以及司法部门等制定的裁量规则、裁量基准、各类清单、不罚免罚轻罚重罚的标准和情形或公布的典型案例等，根据法律优先、层级优先、上级优先的先后顺序按照罚则从轻到重排列，纳入基本动态裁量体系当中，并随时根据新规定动态补充调整修改；并对同类或相近的违法主体、违法行为、危害后果等横向比较，另外补充制定出“首违不罚”“轻微不罚”“首违轻罚”“重违严惩”等基本标准，随时根据需要听取办案部门和当事人的合理意见，采纳的合理意见亦同时纳入动态裁量体系当中，并随时根据相关法学新理论、实践案例、舆论导向、各类监督部门监督指导意见、上级相关指示或指导意见等动态进行微调、补充，法规科还可以对已经成熟的某领域、某类违法行为等汇编成办案指引，使动态裁量体系随时可根据实际情况保持动态更新、补充、细化、量化，用以指导今后执法办案工作，坚决防止出现“同案异罚

办案部门办理案件时，首先应根据调查的案件事实认定是否有符合行政处罚法及相关专门法律法规明确规定有不罚、免罚情形或国家、省市不罚、免罚清单规定的，如有符合的，应优先考虑拟作出不罚、免罚决定；对于拟作出不罚、免罚决定尚未立案的，可以不予立案；已经立案的，直接建议作出不罚、免罚决定。其次再根据有其他不符合清单的情形考虑轻罚；没有不罚免罚、从轻减轻处罚的情形且不违反过罚相当原则的，再优先考虑按照一般情形处罚；虽有从重情形但有其他从轻减轻情形的，应综合裁量；虽只有从重情形但综合案件整体考虑适用从重处罚不符合过罚相当原则的，仍应降档处罚；适用从重处罚的，除有从重情节外还必须考虑过罚相当等基本原则，综合全案整体裁量。

对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，办案部门还应当对当事人进行教育，协同属地市场监管所和业务科室等，主动服务经营主体，组织培训、指导和普法宣传等，做好案件后处置工作。要坚持事前预警告诫、事中纠正制止、事后教育规范，通过提示、警示、告诫等行政指导措施，运用行政建议、行政约谈、规劝提醒等柔性执法方式，引导当事人自行纠正或杜绝违法行为，强化经营主体守法经营的自律意识，将服务与监管有效结合，增加日常监督检查频次，促进其依法依规开展生产经营活动。

同时，启动“一案双查”机制。办案部门在案件调查中，应当调取至少三年内业务科室和辖区所对当事人的监管档案和处罚信息，审查是否存在监管盲区，对拟处罚事项是否进行了有效监管和告知。发现应当履职而未履职或故意包庇等情形的，应当将相关证据、材料三个工作日内报政工科处理；已经在日常监管中履行了完全告知义务而拒不履行的，原则上不应当减轻处罚，明显过罚不当的除外。

同样，对于适用“首违不罚”作出不予立案或不予处罚决定、从轻处罚决定后，发现当事人故意隐瞒非首次违法事实且尚未超过处罚时效的，办案部门应当依照有关法律法规规定主动改正，撤销原决定，予以调查处理，认定其属于“拒不配合调查”的情形从重处罚。

逸脱并非对规则的否定，而是对实质法治的深化，需通过规范化的程序与监督机制确保其合法性与合理性。理论学术界对于裁量基准的适用，是应当“严格适用”还是

一直争执不休。在执法实践中，大部分执法人员都将上级所制定的裁量基准当作法律法规机械照搬“严格适用”，

导致出现大量过罚不当案件，甚至引发负面舆情。比如市场监管领域，前有“杭州方富林炒货店案”，后有“榆林芹菜案”，都是因机械照搬上级裁量基准诱发。

其一，裁量基准的局限性要求执法办案灵活性。裁量基准试图通过细化规则实现控权，但其本质上具有“凝固的智慧”属性，难以覆盖复杂多变的个案情境。例如，某些裁量基准仅以“违规次数”作为量罚标准，忽略主观过错、危害结果等因素，导致机械适用可能背离实质正义。而且，法律文本的开放性结构导致裁量基准存在内在局限，无法预见所有可能存在的个案情形。若严格适用基准，可能导致执法者逃避个案裁量责任，或利用基准漏洞恣意妄为。

其二，个案正义与实质法治的需求，逸脱规则具有必要性。过罚相当原则要求处罚与行为的社会危害性相当。若裁量基准的适用导致处罚明显不当，逸脱基准成为实现个案正义的必要手段。在杭州方富林炒货店广告处罚案中，法院认为行政机关未充分考量广告展示方式等具体情节，直接适用最低罚款额度的行为不当，故变更处罚金额，体现了司法对逸脱必要性的认可。

其三，依法行政与立法授权的本质要求。立法机关授予裁量权的初衷是让行政机关根据专业知识和个案情境灵活执法。若上级裁量基准过度细化，实质上是将裁量权转化为羁束性规则，违背授权法的目的。故级别越高，所出台的裁量基准应当越原则。

裁量基准作为低位阶的行政自制规范，其信赖利益保护基础薄弱。若僵化适用基准以满足相对人预期，可能牺牲公共利益。因此，逸脱行为更符合依法行政的核心要义。当然，逸脱适用需遵循“启动规则—说明理由—集体讨论—监督审查”的流程。

我国行政处罚领域最早探索裁量基准的案例可追溯至2004年浙江省金华市公安局的探索实践。金华市公安局于2004年2月率先在全国推出《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》，并针对赌博、卖淫嫖娼、偷窃、无证驾驶、违反互联网营业场所规定等常见违法行为制定了具体的裁量基准。这一实践通过细化处罚标准，压缩自由裁量空间，旨在实现执法公平，成为地方层面法治化探索的起点。

但是，适用逸脱规则，并不意味着执法人员即可以随心所欲的自行选择处罚结果，而仍应遵循一定的程序和流程，经过严格论证、充分说理和表决之后才可以，并同时纳入动态裁量体系当中，同一类型案件均应当遵循该处罚幅度。比如之前曾在半月沙龙公布的文登区局办理的陈某销售假药案，办案部门提出按照

省级裁量基准从轻幅度罚款150万元的处罚建议（省级裁量基准即使减轻处罚亦应当在15万元以上裁量）；但文登区局通过与公检法司纪检监察等部门召开的联席会议研究之后，经集体讨论决定该情形减轻至2000元。该案例后来上报成为省级典型案例，威海市局业务主管科室书面通知威海各基层局在办理同类案件中直接适用该裁量标准。

当然，并非每种违法行为的裁量因素在动态裁量体系当中均要求大而全；裁量体系的建设，并非越细越好，否则就从一个极端走向了另一个极端。某一裁量因素提出的主体是多元的，可以是执法人员，也可以是当事人、案外人，其他部门、监督机关、媒体、公民群众等；可以是在案件办理过程当中，也可以是在案件审核、案件讨论、案件评查、案件回访、公开征集过程中。当然，大部分都是在个案办理或类案归纳整理过程中发现并提出的。一个因素纳入动态裁量体系当中，一般经历的都是办案人员在个案调查中发现或当事人陈述申辩提出，办案人员认为理由正当，报送至法制部门，由法制部门事前研究或在审核时决定是否采纳；采纳的，同时纳入动态裁量体系，成为以后类案的标准；有争议的，经由案审会、联席会议、集体讨论或请示上级部门决定。比如，早在2019年，接到举报网吧内无证售卖食品；经调查发现，网吧为方便上网人群，在吧台准备了方便面、火腿肠等十几种食品售卖。与其他食品经营者在经营主体、经营目的和消费者群体均有较大差异，危害后果较轻；遂引导其补办了食品经营许可证，将这种情形纳入不予处罚清单。再如，疫情期间和疫情刚结束一段时间内，接到售卖过期食品的投诉举报较多，经了解大都因受疫情影响，对店内商品清理不及时不彻底导致，均无售卖过期食品的主观故意，一经发现均主动下架、在结账前发现的主动停止售卖，已经售出的亦主动退换甚至赔偿，主观过错较轻；遂将这种情形原则上纳入不予处罚清单。

三是强化程序规范与典型案例、监督机制。要求执法人员严格遵循程序，如调查取证、告知权利、听取陈述申辩、集体讨论决定等。建立裁量权调整机制，当适用规则显失公平时，需经集体讨论批准调整。鼓励“吹哨人”制度，对主动举报并配合调查的责任人员减轻处罚，激发内部监督。通过公开典型案例，强化警示教育功能，推动

经营主体自觉守法。利用大数据、人工智能等技术分析历史案例，辅助裁量标准的动态优化，确保规则适应市场变化。建立裁量案例库，为执法人员提供类案参考，减少主观随意性。

《山东省司法厅关于印发＜山东省轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为减轻行政处罚事项清单＞的通知》中未将生产经营超过保质期的食品、食品添加剂的情形列入清单。山东省局先后公布的几版裁量基准里同样对生产经营超过保质期的食品、食品添加剂在裁量基准中亦没有考量不罚免罚减轻处罚的情形，只区分了较轻、一般、较重、严重四档，具体裁量如下：

符合《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则》第十条、第十一条规定情形的，没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；货值金额不足一万元的，并处五万元以上六万五千元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处10倍以上13倍以下罚款。

不具有不予处罚、减轻、从轻、从重等情形的，或者具有从重和从轻、减轻处罚的多个裁量因素时，结合案情综合裁量，

认为可以适用一般情形的，没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；货值金额不足一万元的，并处六万五千元以上八万五千元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处13倍以上17倍以下罚款。

导致食品安全事故的，或者符合《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则》第十二条规定情形的，没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；货值金额不足一万元的，并处八万五千元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处17倍以上20倍以下罚款。

具有《食品安全法实施条例》（2009年7月国务院令第557号，2019年3月修订）第六十七条情形的，或者法律法规规定的其他情形，没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；货值金额不足一万元的，并处十万元罚款；货值金额一万元以上的，并处20倍罚款；吊销许可证。

符合《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则》第十条、第十一条

规定情形的”，根据该适用规则明确表述为应当或者可以从轻、减轻的情形，但是裁量基准并未规定减轻的情形，直至2024年10月21日，山东省局《关于印发〈山东省市场监管领域减轻处罚清单〉和〈山东省市场监管领域不予实施行政强制措施事项清单〉

〕12号）才将其纳入减轻清单，规定符合“涉案食品货值金额较小，或者违法行为持续时间较短，社会危害性小的；”“主动消除或者减轻违法行为危害后果的；”“其他符合山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则

文登区局大胆突破上述裁量基准。于2019年拟定符合基层的32条不罚免罚清单时，即将首次发现的农村小商店等小微经营主体在销售过程中因管理不到位未及时清理导致个别普通食品过期，虽处于待售状态但并未实际售出，过期时间较短，在检查或自查过程中及时发现，主动改正，因并未实际售出故未对他人人身生命安全造成任何实际损失的这种情形，先期纳入不罚清单，可以不罚但从严掌握。被投诉举报或检查发现已经售出等情形的，对于小商店、规模较小的经营主体售出种类或涉案金额较小，小餐饮或规模较小的餐饮主体等使用上述过期原料，时间较短，没有证据证实有对他人人身生命安全造成任何实际损失的等情形，主动改正的，可以结合过罚相当等原则综合上述裁量因素，减轻处罚；减轻处罚原则不低于罚则的10%，特殊案件可以突破，但一般不低于2000元。

2021版行政处罚法实施后，即对“首违不罚”“轻微不罚”“无过错不罚”等法定不罚标准以及其他从轻减轻处罚标准等进行了探索，对实际办案中符合上述情形的，由办案部门报至法规科，逐案审核汇总，将各类违法案件符合上述情形的标准逐一归纳整理，并于2022年出台了《威海市文登区市场监督管理局食品药品领域“首违不罚”“首违轻罚”办案指引》，明确所有市场监管领域案件普遍适用“首违不罚”“轻微不罚”“无过错不罚”等法定不罚标准，大幅度放宽了过期食品类案件的不罚标准。

持食品经营许可证违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十项（经营）、第三项（使用）的，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第二项的规定处罚；持小餐饮、小作坊、小摊点等证件违反《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》第八条第二款的，依据《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》第四十三条的规定处罚。基本标准如下：

文登区局在动态裁量体系建设过程中，过期食品类案件纳入动态裁量的详细因素有：

（1）法律法规明确法定因素：仅有原则性规定，暂无可直接适用的详细情形；

二是总局新颁布的两个清单：市场监管行政违法行为首违不罚清单（一）和市场监管轻微行政违法行为不予处罚清单（一）。（囿于篇幅，本文不对两个清单进行解读

一是与“生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂；用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品、食品添加剂，或者经营上述食品、食品添加剂；生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品；生产经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂；生产经营标注虚假生产日期、保质期的食品、食品添加剂；生产经营未按规定注册的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉，或者未按注册的产品配方、生产工艺等技术要求组织生产；以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，或者同一企业以同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉；利用新的食品原料生产食品，或者生产食品添加剂新品种，未通过安全性评估；食品生产经营者在食品安全监督管理部门责令其召回或者停止经营后，仍拒不召回或者停止经营；生产食品相关产品新品种，未通过安全性评估，或者生产不符合食品安全标准的食品相关产品”等同一罚则的违法行为的处罚结果横向比较；

比如，啤酒厂将一批过期啤酒更换标签后批发给下游批发商与下游批发商发现一批啤酒已过期要求啤酒厂更换标签后继续销售。很类似的两个行为，通过对上下游主体之间纵向比较，前者明显是啤酒厂的过错更大，下游批发商如果履行了完全的进货查验义务则可能按照无过错不罚；而后者，则是下游批发商相比啤酒厂的责任和过错更大，应当比啤酒厂受到更重的处罚。

“榆林芹菜案”以及与其相类似的诸多同类案件之所以属于典型的过罚不当，其根本实质就在于通过纵向比较，直接实施该违法行为的有较重过错的上游直接责任人（种植芹菜并喷洒农药导致农残超标的种植者）没有得到处罚或者没有得到较重的处罚；而并未直接实施该违法行为仅是因为其他未履行进货查验甚至是基于客观原因导致出现危害结果的下游间接责任人（批发商，小贩、餐饮店等经营者）却受到了处罚甚至是较重的处罚。当然，通过交叉比较，如果种植户为农户，那在不涉刑的情形下（“榆林芹菜案”等类似案件，首先应考虑直接实施者涉刑），其按照农产品质量安全法的规定，处罚金额远低于食品安全法。这就属于立法者通过对不同主体的横向比较，此时，对下游经营者应更多

地考量其他同类主体同类行为的处罚裁量标准，而不能因上游违法者受到了较轻处罚而径行在个案中降低裁量幅度。

动态裁量体系，有以下几大优势：一是针对裁量基准的碎片化现状，构建起一个完整的动态裁量体系，并将该体系完全融入

。既有法定裁量情节，又有酌定裁量情节；涵盖了据以裁量的违法行为人主体身份、主观过错程度、客观实施的违法行为性质、危害对象、危害后果等所有事实、性质、情节进行综合裁量；对于不罚免罚、轻罚、重罚的证据全面、理由充分，有理有据，以理服人。二是参与部门、人员众多，广泛征集人员参与。办案人员在办案过程中可以就裁量基准的适用情形提出意见或建议，并围绕该情形进行查证、调取证据，对案件事实负责；法制审核部门和执法监督部门、监察部门等对该情形是否动态纳入裁量体系当中进行论证，广泛征求意见，既通过联席会议等方式征求公检法司、政法委、纪监委等部门的意见，也向上征求上级政府和上级局的意见，也公开向社会征求当事人、各行各业从业人员、行业协会及公众的意见，经过充分论证后动态纳入成裁量体系当中。三是因为依据性强，一线执法人员很方便地对裁量体系当中的规定遵照执行；总结的典型案例多，说服力强。

文登区局的探索，非常具有示范意义和典型意义，也符合总局《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第四条第二款“县级市场监管部门可以在法定范围内，对上级市场监管部门制定的行政处罚裁量权基准适用的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以合理细化量化。”和第九条“建立行政处罚裁量权基准动态调整机制，行政处罚裁量权基准所依据的法律、法规、规章作出修改，或者客观情况出现重大变化的，及时做调整。”以及《山东省规范行政处罚裁量权办法》、省局《山东省市场监督管理行政处罚裁量权适用规则》等规定。但是，

文登区局的探索同样存在先天不足。因为首先，动态裁量体系建设不仅仅是对裁量规则、裁量基准的细化量化，更涉及适用逸脱规则对某些违背法律规定的行为裁量基准的重构，这

会与《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第五条第一款“对同一行政处罚事项，上级市场监管部门已经制定行政处罚裁量权基准的，下级市场监管部门原则上应当直接适用；如下级市场监管部门不能直接适用，可以结合地区经济社会发展状况，在法律、法规、规章规定的行政处罚裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级市场监督管理部门划定的阶次或者幅度。”和第二款“下级市场监管部门制定的行政处罚裁量权基准与上级市场监管部门制定的行政处罚裁量权基准冲突的，应当适用上级市场监管部门制定的行政处罚裁量权基准。”的规定相冲突。

另外，因裁量基准所考虑的情节要素往往是不固定的，应当全方位考量法律规范中所没有包含的要素，吸收动态体系论要素的确定性特点，增加裁量的可预见性。在细化量化裁量基准、为一线执法人员提供更多裁量依据的同时，也通过杜绝执法人员随意增加要素、考虑不相干要素提供可乘之机，限缩裁量的幅度，减少裁量空间，抑制行政权的恣意。

基于此，威海市局拟在文登区局前期探索的基础上，吸收其精髓，以文登区局为主、其他区市县局共同参与，在总局法规司和山东省局的指导下，探索制定适用于全威海地区的动态细化量化裁量体系。

建立健全市场监管领域基础性、通用性监管规则，全面提升规则的一致性、系统性；加快统一执法标准和程序，构建全市统一细化量化行政处罚裁量基准的市场监管领域动态处罚裁量体系机制，规范自由裁量权管理，打造全省市场监管动态细化量化裁量基准先行示范区，

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